11届“博士双周论坛”演讲

  
  
   王怡
  
   一、赋税问题
   民之饥,以其上食税之多,是以饥。
  
   ――柏克《法国革命反思录》
  
  
  
  
   后来,西方国家这种关于纳税的主体资格限制逐渐淡化,实现了普选权。这是民主理念后来居上的一个结果。同时从间接税的角度看,在一个现代商业社会也几乎没有人是不纳税的。因此从在先的财产权原则出发,普选权也具有宪政意义上的政治合法性。
  
  
  
  
  
   赋税问题的引用,可以很清晰的看到,那种认为财产权只是私法概念、只需要物权法保护、不需要被看作宪法问题的观点为什么是错误和自负的。
  
  
  
   ――顾炎武《日知录》
   在共和主义传统中,一种根深蒂固的看法认为自由传统不可能与一个庞大的国家相容。这是一种很直观的认识,假如我们同意个人权利的优先是权力的正当性来源,同意每个人的自主是一个阿基米德支点,那么国家越大意味着权力的中枢离我们越遥远,也就越不容易被控制。在我们与国家权力之间,杠杆越长国家就越有力量,而个人自由就越发微不足道和失去保障。
   (图示,略)
  
  
  
  
  
  
   三、联邦主义与契约论
  
   第一,政治盟约建立在一致同意的原则之上,本质上是一种私法性质的契约关系。而联邦建立在多数原则之上,从私法自治走向了公法内的共和。
  
  
  
  
  
   四、联邦主义与纵向分权
   联邦主义也是宪政分权学说一个不可或缺的部分。三权分立是一种横向的分权(separation of powers),针对的是全权主义;联邦主义则是一种纵向的分权(division of powers),它瓦解的是某种中央集权体制。在中央与地方的关系上,封建制度的契约色彩曾经为一种联邦主义的分权模式提供了想象空间。后来随着商业城市的发达,城市共和体之间的分立逐步替代了封建领主之间的分立,但一种契约化的传统得到了延续。如最古老的联邦主义国家瑞士,在13世纪就出现了许多城市自治体之间的联盟。1291年8月1日,当时的三个州签订了永久同盟条约,这个盟约成为瑞士联邦的宪章,这一天也成为瑞士的建国纪念日。不过那时的瑞士联邦还只是我们今天称之为的邦联。
   你愿意也可以写得更长,写得再长都会显得保守。这个事实带来两个最重要的效果。
   历史上没有一个皇帝能解决这个问题,就像没有一个实行国有产权制度的国家能解决国有产权体系的代理人问题。御史、观察使、督察员、稽查员,巡抚、总督、监军,党代表,层出不穷,但只要不从中央集权转向多中心分权,任何招术用老都只能治标不能医本。
  
   判断联邦主义与中央集权体制下的地方自治和权力下放的区别,从价值上要看他们是否承认一种多元主义和政治契约论的合法性框架;从技术上看,地方仅享有独立的行政权,甚至有一个从属性的地方议会(如英国北爱尔兰)都是不够的,重要是看地方是否拥有独立的立法权和财政权。联邦主义并不反对中央政府的统一财政甚至强制性的转移支付,包括横向和纵向的。汉弥尔顿就曾在《联邦党人文集》中阐述了转移支付对于联邦的重要性,在德国的《基本法》中,也规定了富裕州必须向欠发达州进行横向财政补贴的义务。但联邦主义国家的各州政府,都保留有在一个独立范围内征收赋税和使用赋税的自主权力。国家权力中枢有没有垄断攫取私人财产的赋税大权,这是判断联邦制国家与中央集权国家一个非常显眼的标志。
   人事与财政,任何针对集权的有效分权最终都要落在这两方面。联邦主义国家的地方议会,享有条块划分下的立法权(A的立法归联邦,B的立法归地方)而不是级别划分下的立法权(A和B的立法归中央,A1和B1的立法归地方,但不能与A和B的立法相违背),这样的地方议会才是独立而非从属的。地方拥有独立赋税,会削弱了权力中枢无限的财政能力;地方的独立选举,使议会能够真正控制地方主要官员的任免,化解了来自权力中枢的人事威胁。这使中枢的国家权力不能再简单依靠命令和武装去指挥全国,而必须在宪政和法治的制度中,去和地方之间相互妥协、相互合作。这方面法国中央集权体制的改革很典型,中央政府逐步放弃对地方的人事与财政的指令,尝试更多的通过司法途径去实现对地方的约束。这是在中央与地方的关系的法治化。
   司法权是一个例外,联邦主义不依靠司法权在中央与地方之间实现分权。恰恰相反,正因为联邦主义在地方与中枢之间实行各种纵向分权,国家的统一需要一个法治化的新支点和稳定秩序的源泉。在中央政府与地方政府之间,需要一个高于它们的中立者来做裁判。在一个立宪国家,司法领域几乎是唯一一个不被民意割裂的堡垒。除了美国、墨西哥和巴西外,多数联邦制国家都只有一套统一的司法体系 。前三个国家尽管有联邦与地方两套平行的司法体系,但这和两套政府、两套立法体系的意义也大不一样。尽管存在司法管辖权的界定,但这种界定的意义主要不是条块的划分而是层次的划分。最高法院凭藉宪法最高权威凌驾于一切法院之上,终审权在任何意义上都不可能以州权的名义或地方的民意去对抗。在统一的宪法权威和司法标准上,是没有州权可言的,这一点类似集权体制下中央政府不容置喙的地位。但联邦主义把这种地位交给了在本质上具有否定性的司法权。在联邦主义观念下,所谓统一很大程度上是法治和宪政的统一,在技术上则表现为司法的统一。所谓爱国也是对统一的法治与宪政秩序的热爱,而不是对一个统一的中央政府的热爱。
  
  
   当托克维尔访问美国时,他惊讶于美国的乡镇自治。乡镇是任何国家都有的,是一种自然的群体生活的集合。绝多数国家的乡镇因为有国家垂直权力的侵犯,无法发展为一个自治的“乡镇共和体”。但在北美13个殖民地,因为英国总督的统治较弱,也因为美国乡镇的移民特征清除了一种宗族氏的精英统治方式,使乡镇的崛起天然具有某种结盟的色彩。在这样的背景下美国乡镇自治的发展基本上是一种哈耶克所称的“自生秩序”的契约化的扩展。托克维尔高度激赏这种乡镇精神,认为是美国联邦民主制的基础。事实上,一个个乡镇共和体的直接民主的实践,也是美国“州权”观念形成的关键。乡镇自治蕴含了联邦主义的一个根本精神,就是对过于遥远的权力的不放心。如果民主与共和是值得追求的,那么身边的民主和父老乡亲之间的“共和”,显然比亿万人之间的民主更重要,更踏实和更首先。
  
  
   简单的“民主在本质上是非共和性质的 ”,一个实行了单一民主原则的大国,我们或许可以说在全体一亿人之间是“民主”的,但将任何一个千万之巨的地方人群剥离出来看,却一点也不民主,我们只看到垂直的权力系统如何像吊车一样运作,看不到一个千万人的庞大群体有任何“共和”的迹象。实行单一民主原则,意味着政治是由一个简单的多数决定的。从分权的角度看,建立在地方自治之上的联邦主义则是对民主原则和简单多数原则的一种制衡和过滤。因为联邦制意味着“多重的多数原则”,联邦一级实行多数原则,每个地方共和体内部也都实行多数原则。双重或多重的主权就意味着双重或多重的多数,这就最大限度避免了在政治上形成绝对多数的局面,也避免了某种一竿子到底的权力。
  
   七、从分公司到子公司
   地方在宪政框架的地位,比拟公司制度,大概有三种模式。
   第二个模式是实行某种放权带来的地方的“子公司”化。在后进国家,市场体制的确立使地方的分殊利益日益突出,加上财政分权方面的改革(如实行地方与中央之间的分税制),地方在财政上就逐步走向人格化,这被称为一种“财政联邦主义”的趋势。地方作为独立的利益集团,与其他地方及中央之间开始了越来越明显的竞争和博弈。地方政府的财政能力也会出现明显的差异,财政责任的压力使地方政府开始要求对本地区社会财富的剩余索取权,要求一个可以讨价还价的制度平台。而那种在中央集权体制下强行要求地方出于全局考虑牺牲地区利益而不给补偿的做法,在多数市场化的后进国家,也开始遭到地方越来越大的反抗。
  
   在地方的“子公司”化中,国家中枢开始逐步承认地方在财政上的某种独立性,并转而在地方政事中扮演一个“控股股东”的角色。但后进国家的“分税制”严格来说并不是一种宪政意义上的分权。尽管地方与中央在财政收入上的分配上是十分清晰的,但财政支付上的责任划分却存在着相当的模糊性。世界银行的专家指出,这是“发展中国家财政分权改革中一个常见的本末倒置现象” 。因为理论上应当由事权来决定财权,必须先确定地方的支付责任,才可能讨论对税收收入的分配方案。但是“因为支出责任的划分更多地涉及到政治方面的问题”,这些问题会使行政性的财政分权向着政治性的地方自治或联邦化转变,这是一些后进国家感到无法承受的。所以长期以来,它们的“子公司”化停留在财政收入明确分开、但财政支出和相应的政府权限划分却非常模糊的状态 。
   如果地方的“子公司”地位得以确立,在第三种模式中就不再是中央对地方的“控股”,而是地方对中枢的参股。我们可以称之为地方的“法人股东”模式。这个模式也就是联邦主义。
   我们也可用哈耶克“知识分立”的概念来解释为什么这样做会使公共物品的提供更加符合地区的偏好,使地方政府能够拿出比中央政府更好的行政服务,也更容易受到监督。在单一的中央财政下,有一个形象的比喻:一个面积广大的花圃,中央政府就像花圃中心的喷泉,不管它如何均匀的转动,受益最大的始终是喷泉周围的那一块地,越离权力中枢远的地方受益就将越少。同时这也养成了接近权力中枢的周围地区对中央财政的依附性。加上行政系统内部因为体制的不透明,政府之间也存在着严重的信息不对称,因此中央财政的职权越大,财政的效率反而越差,地方对中央财政的敲诈也越厉害。
   经济学家阿尔钦指出,一个民主社会的政府产权如果类似于股东分散的公司产权,就可以产生出接近于私有产权下资源优化的结果。如果我们以现代公司的角度看待政府的经济行为(比如发行政府债券),就会发现,政府产权的模糊性也和企业产权的模糊一样,会影响政府职能的发挥和公共资源配置的后果。我们知道一个分公司即便实行独立核算,也是不可能发行债券的,因为它没有独立的法人财产权,即没有偿债的能力。这个能力指的是法律上的法人资格,和事实上的资金占有无关。那么如果地方政府发行地方债券,它有没有偿债的能力呢?
  
  
  
  
  
  
  
   两院制是个有关自由的问题,它是自由政府的未来,而单院制导致独裁统治。
   ――托克维尔
  
   这两种看法都过于偏激了。根据一位学者的统计研究,到1996年,全球有36个稳定的民主政体,里面单一制的民主政体有27个。这27个国家刚好一半实行两院制,一半实行单院制,事实证明都运行良好。但联邦主义和两院制有着更密切的联系,并为两院制提供了最有力的理由。在这位教授研究的9个联邦制国家中,全部都采用两院制的议会模式。
   很显然无论出于什么理由,两院制都是分权制度的一个重要组成,是一种“多重的多数”。它使民意在最高层分流,得到再一次过滤。这使任何改变现状或大刀阔斧的立法冲动都变得困难重重。无论在英国式的古典议会还是在联邦主义国家,所谓两院都并非完全平行的两院,而是一个精英化的上院和一个相对平民化的下院。下院一般是主要的和日常的立法机构,在议会内阁制下通常也是制衡和选择政府的主要场所。而上院比较接近于哈耶克设想中的“纯粹立法议会”,它以一种精英化的立场和权限对下院进行制衡,具有明显的共和主义色彩。当然两院之间的制衡也是相互的。在一些单一制国家,两院之间没有明显的上、下之分,如意大利的参议院和众议院享有完全平等的立法权和宪法地位,政府也必须同时得到两院多数的支持。
  
  
   当共和制取代君主立宪后,两院制的去留成为一个焦点。混合政体和阶级平衡不再构成一个说服力,在法国革命中人们认为在一个所有公民都平等的无阶级的社会,立法机构中实行权力平衡是没有必要的。最终法国人以849票对89票,建立了一院制的议会 。数年之后,亚当斯眺望欧洲,将法国革命的灾难归结于他们对一院制的“致命的”的选择。在美国制宪之前,除了富兰克林在宾夕法尼亚坚持一院制,其他多数州都仍然实行两院制模式。这也许出于一种良好的惯性,尽管贵族和平民的区分没有了,但只要人们仍然并将永远分属在不同的利益和意见群体中,两院制带来的立法权的均衡和对简单民意的拒绝就依然是需要的。
   在最近欧盟立宪的道路上,可以看到一种替代两院制的方法。欧洲人在一个单独的议会中设计了一个复杂的双重多数的原则。一方面按照成员国平等的原则,投票需要成员国的多数通过。另一方面按照人人平等的原则,他们又要求这些投赞成票的成员国的人口,必须占到欧盟总人口的五分之三。前一个原则是邦联的原则,后一个原则是联邦的原则。用单一议会的一次性投票来混合这两个原则,体现出欧盟作为一个新型超国家机构的特点。但这种混合只是表面上的,人口原则只是计票时一个附带因素,并不能构成另一种利益博弈的方向,最多具有一种“政治正确”的意义。这种替代方案对一个传统民族国家的宪政化而言是远远不够的。
  
  
  
  
  【注释】
   王丽萍《联邦制与世界秩序》,P35,北京大学2000年。
   季卫东《宪法的妥协性――对联邦主义和社会整合的看法》,《宪政新论》,P163,北京大学出版社2002年。
   王丽萍《联邦制与世界秩序》,P23,北京大学2000年。
   保罗・海纳《权利・自由・乡镇自治:重温托克维尔》,《自由与社群》,P231,三联书店1998年。
   Roy Bahl《财政分权制的实施原则》,世界银行网站
   参见查尔斯・林德布洛姆《政治与市场:世界的政治-经济制度》,上海三联1995年。
   张学仁、陈宁生主编《二十世纪之中国宪政》,P12,武汉大学出版社2002年。
  
   2003年10月23日于浙江大学,演讲稿摘自笔者《宪政主义》书稿第七章。
  

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

4 × 4 =